完善聽證制度在協商民主視角下的對策思考_《現代經濟信息》

　　注：本文摘自《現代經濟信息》，2013年第22期，作者：陳歡，四川大學公共管理學院行政管理專業

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　　摘要：協商民主作為間接民主的一種形式，能夠使公民在公共協商過程中了，充分表達自己的理由，說服他人或者轉換自身利益偏好，共同商議利益分配。這個過程是理性和公平的，聽證制度作為協商民主的一種實踐形式，體現協商民主的價值導向和作用。聽證制度經過在中國20多年的發展，雖然已經取得了一定的成績，但仍然存在不少的問題。

　　關鍵詞：協商民主；聽證制度

　　一、聽證制度是協商民主的實踐形式

　　協商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協商過程中，提出各種相關理由，說服他人，或者轉換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上利用公開審議過程的理性指導協商，從而賦予立法和決策以政治合法性。聽證的本質是國家機關在做出影響利害關系人的決策行為前與利害關系人進行協商的一個過程。聽證制度試圖改變原先政府決策過程中的“暗箱操作”現象，將公眾的意見和利益導入決策機制，使政府在陽光下活動。在聽證制度中，公民擁有充分的知情權、參與權和話語權，跟相關部門進行溝通、協商，表達利益偏好，使政府在制定行政決策時能充分考慮各方利益，接納各方意見，使政策向弱勢群體傾斜。就公民個人而言，通過聽證制度的實踐樹立了對民主政治的信心，認識到民主并非是遠離現實的抽象物，而是一種實際的尊重公民權利的制度考量。就社會而言，聽證制度提供了一種全社會普適的公正價值體系，合理分配公民的權利和義務，使不同的利益主體擁有均等的機會。因此聽證制度從根本上體現了協商民主的價值追求，彰顯了協商民主的價值導向。此外，聽證制度擴大了公民的政治參與，使不同利益主體在公平公開的平臺中通過表達，辯論和協商使利益偏好轉換，以權威替代權力，以說服替代強制，以相互信任替代互相敵視，從而達成理性共識。這樣的決策體現了對民主的實質關懷，聚合了不同群體的利益，更符合民意，從而也提升了決策的合法性和執行力。聽證制度的公開性原則和公民參與原則為公共協商提供了形式上的保障，也實現了協商民主的功能和作用。所以無論從價值理念還是功能來定位聽證制度，它都是有效實現協商民主的一種實踐形式。

　　二、聽證制度實踐中存在的問題

　�。ㄒ唬┞犠C代表的甄選機制不合理

　　行政決策聽證的功能是為利益相關人提供一個可以表達利益訴求的途徑，其價值意義就是讓公眾參與行政決策，實現決策的科學化和民主化，體現公共利益。因此聽證代表的產生機制關系著聽證會的公平和公正，也關系著聽證結果的合法化和民主化。出于成本、效率等因素的考慮，現階段我國行政決策聽證制度還不能保證讓每個利益相關人都參與聽證過程中，因此如何選取代表，選擇怎樣的代表就顯得尤為重要了。目前，我國還沒有形成一套有效的聽證會代表的產生機制和流程，在選擇聽證代表方面政府部門擁有絕對的主動權。就現在主要的聽證代表產生的形式包括：組織者根據聽證內容確定聽證代表的范圍、人數和人選，由本單位推薦政府代表，其他人員由組織者邀請或者在報名的人員中隨機抽取而定；又或者選擇一部分的人大代表、政協委員任常任代表，其他人員由組織邀請或者在報名的名單中隨機抽取產生代表人選。這樣的方式造成了聽證代表選擇標準不明確、產生過程不透明，聽證代表缺乏代表性，聽證代表結果不合理等問題。其次，行政決策聽證代表缺乏代表性。在這個問題上，主要表現為聽證代表結構不合理與聽證代表難以對決策方案提出實質性的抗辯意見兩個方面。聽證會代表的廣泛性和代表性是各方利害關系人利益得到充分表達的前提條件。然而，在實踐中有不少的聽證會普遍存在代表比例嚴重失調的現象，與聽證內容密切相關的利益群體很少甚至沒有自己的代表參加行政決策聽證。

　�。ǘ�）聽證適用范圍狹窄

　　我國行政決策聽證制度中關于聽證范圍的規定采用了概括肯定式。概括性規定不可能最大程度地將應予聽證的事項概括完，且概括性規定若無明確的立法或司法解釋很容易對范圍界定產生分歧。從現行法律來看，我國只有《行政處罰法》、《價格法》、《行政許可》規定了部分具體行政行為適用聽證程序；我國《立法法》只規定部分抽象行政行為適用行政聽證。也就是說，從總體上來講聽證適用范圍狹窄。

　　因為我國對聽證適用范圍的規定散見于不同的法律法規中，在具體行政行為領域的標準不明確、規定不統一，因此不同領域的聽證適用范圍也不同。行政聽證僅適用于行政處罰、價格決策和行政許可等少數具體行政行為，而對于其他大多數的具體行政行為，如行政裁決、行政強制、行政征收、行政收費等都不適用。例如《行政處罰法》第42條第2款規定：“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行”，立法就將處罰最為嚴厲的行政拘留排除在外。我國憲法規定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，人身自由權利是公民權利最基本也是最重要的一種，當公民的人身自由權受到侵犯而沒有要求聽證的權利時，保障公民權利也就成為紙上談兵。此外，對于抽象行政行為的聽證適用范圍的立法則更加稀缺�！读⒎ǚā芬幎ㄖ贫ㄐ姓�法規時，可以采取聽證會的形式廣泛聽取意見，只解決了我國行政立法即行政法規、行政規章的制定過程的聽證，而對于除行政立法以外的行政決定的制定等其他抽象性行政行為，則沒有現行法律、法規將其納入聽證的適用范圍。因為抽象行政行為是指行政機關制定的具有普遍約束力的，可以反復適用的規范性文件的行為，所以一旦違法將會造成比具體行政行為更大的危害。因此也更加需要擴大聽證范圍來規范抽象行政行為，用行政程序來進行監督和救濟。

　�。ㄈ�）行政決策聽證制度的法律規范不健全，缺乏統一性

　　雖然自從引進聽證制度以來，我國先后在不同的法律文件中對聽證制度的程序和適用范圍等進行了規定，但一直都沒有出臺一部全國統一的行政程序法，對行政決策聽證的規范還散見于《價格法》、《環境影響評價法》、《行政許可法》等單行法和一些行政性法規和地方性法規當中。因此，在實踐中，由于缺乏對聽證程序、聽證范圍和聽證執行等方面的統一立法，導致了在現實操作中存在較大的隨意性和不確定性�，F行行政決策聽證立法多集中于國務院法規、部門規章，地方性法規、規章及規范性文件層面，立法層次低，不同領域、不同地區的行政決策聽證制度的立法原則、內容不一致，且各部門、各地區的程序規定松散無章，相互之間可能存在矛盾和抵觸之處。這種制度供給上的匱乏，一方面導致了政府擁有過多的自由裁量空間，無法保證聽證制度的程序正義和公民參與的均等機會，阻礙了民主政治的實現；另一方面導致了不同部門、不同領域甚至相同領域適用不同的聽證制度規定，無法保證聽證制度的公平性和民主性，從而降低了行政決策聽證制度的效力。在西方法制較為健全的國家，都在行政程序法中對聽證制度進行了統一的規定，例如，美國早在1946年制定的聯邦程序法中就聽證制度的詳細規范進行了專項規定。這樣就從根本上保證了行政決策聽證制度的效力。此外，我國零散于不同法律、法規關于聽證制度的規范，也不盡完備。我國《價格法》、《環境影響評價法》都只規定可以采取召開聽證會形式聽取意見，卻未規定任何程序規則，而《行政許可法》雖規定了一定的程序規則，，但過于籠統，在實踐中缺乏可操作性。

　�。ㄋ模┞犠C主持人的定位模糊

　　聽證主持人作為引導聽證過程，指揮舉證和質辯的關鍵人物，其法律地位和功能定位對于聽證的公正性具有重大的影響。但是，在中國，由于未在法律上對聽證主持人的獨立地位進行規定，引起了在在實踐中聽證主持人缺乏中立性和專業性的問題。我們國家的聽證主持人主要是由行政機關的負責人擔任或者由政府部門指定，無法真正實現職能分離，所以其中立地位無法得到保障。因為聽證主持人是由行政機關負責人擔任或者由政府部門指定，無論是職能還是利益關系，主持人都與行政機關存在著千絲萬縷的關系，主持人難免會受到行政機關的影響存在預設的目的和觀念，在聽證過程中，引導聽證參加人對決策方案的價值傾向，無法做到公正和客觀，其中立性和獨立性自然就會大打折扣。在行政決策中，政府在一定程度上是既得利益者，而聽證代表是利益損失者，指望由利益相關的政府主管部門來公平地組織實施價格聽證，無異于與虎謀皮。另一方面，能夠主持好一場政策聽證會，對主持人的專業知識和綜合素質都有比較高的要求，既需要有相關的行政管理領域的專業知識以及法律法規知識，又需要具備管理、掌控聽證過程的能力。但我國目前的法律法規中并未規定對政策聽證主持人的專業要求，也沒有制定相應的職業培訓制度，導致聽證實踐中聽證主持人選擇機制不健全、聽證主持人的水平稂莠不齊，管理混亂的現象。

　　三、完善聽證制度的建議

　�。ㄒ唬�擴大行政決策聽證適用范圍

　　從某個方面來說，行政決策聽證的適用范圍是隨著一個國家民主和法治的進步而逐漸擴大的，它不可能只局限于行政行為的某個領域。我國當前對行政決策聽證制度適用范圍的規定只包含了政府定價、行政許可、行政立法和行政處罰這四個領域，從行政決策的實踐來看，聽證的適用范圍則要更加狹窄，大多集中于價格聽證和立法聽證，其中尤其以價格聽證最為突出。根據聽證制度的要求，凡是涉及利益相關人的權益和利益，就應該給予相關人聽證的權利。在現實生活中，有很多關系到公民切身利益的社會焦點問題都沒有納入到聽證制度的適用范圍以內，例如城市規劃、國家重大工程建設項目確定、重要的礦山建設、教育收費和環境保護等方面都沒有實行聽證制度。但是這些問題都涉及到了公民的合法權益，也是社會關注的重點，如果對于這些重點民生問題無法對公民參與進行有效的回應，那政府對于公民的公信力就會下降，行政決策的執行也會受到阻撓。此外，從加快我國行政民主化改革方面來說，讓公眾能廣泛參與行政決策的過程與政府互動，在很大程度上能提升公眾對社會的責任感和對政府部門的認同感。因此在涉及到公共物品和公共服務的提供問題，關于公共利益的民生問題應該要歸入行政決策聽證制度的范圍以內。但是擴大聽證制度的適用范圍也不能盲目擴張，要根據我國的實際國情，綜合考慮經濟基礎和政治文化條件，理性的實現聽證制度適用范圍的擴大。

　�。ǘ�）建立聽證監督和救濟機制

　　任何制度的有效運行，都需要監督機制的保障。在我國，行政決策聽證制度的監督形式主要為行政監督、司法監督和輿論監督。行政監督就是國家行政系統內部的監督，包括監察部門對同級行政管理部門的監督，和上級對下級的層級監督；司法監督就是人民法院通過行政訴訟、檢察院通過對公務員職務犯罪行為進行偵查和提起公訴來實現；輿論監督就是公民個人、社會團體、大眾輿論的監督，通過對媒體、網絡等方式的運用，對行政機關提出批評、建議，對違法行為予以揭露。其中，以行政監督和輿論監督占主導地位。因為行政監督是內部監督，具有一定的封閉性和隱蔽性，對行政決策聽證的監督沒有法律的依據，為行政機關的監督權留下了較大的自由裁量空間，某些監督機關因為共同的政治利益對違反規定的行政決策聽證行為不予以懲罰，或者只是處以較輕的行政處罰，使監督變得毫無意義。雖然輿論監督的過程更加公開、范圍更加廣闊，但因為輿論監督缺乏約束力，所以其實質效果并不明顯，隨著網絡應用的發達和新媒體的發展，輿論監督起到的作用也在逐漸增大，尤其是近兩年，微博的發展為公眾提供了一個更方便、更快捷的平臺去參與公共決策，監督政府行為。因此，要充分利用高科技帶來的便利，使輿論監督發揮最大的效用，把監督視角延伸到社會的方方面面，讓公共權力暴露在陽光之下，這樣公民的權利才能得到真正的保障。筆者認為，應該結合不同監督方式的優勢，形成一個全方位、多角度的監督體系，對行政決策聽證實現廣泛的、有效的監督。

　�。ㄈ�）完善主持人機制

　　基于我國現行法律對于聽證主持人的規定，由行政機關的工作人員組成內部聽證主持人隊伍。但是，主持人選拔必須經過資格認證這一制度。這方面，可以借鑒司法、會計等領域的做法，通過對報考者的資歷、專業、學歷等進行要求，舉行統一的考試，然后對考試合格證頒發主持人資格證。這樣就能從根本上確保主持人的專業性，使其有一定能力在聽證過程中進行有效的引導和控制功能。同時，還要定期對聽證主持人的業務進行培訓，使聽證主持人隊伍專職化。根據我國實際情況，可以賦予外部聽證主持人一定的建議性決定權。因為外表主持人具有一定的獨立性和中立性，作為聽證過程的主導人，對聽證過程的事實、證據和代表的選擇傾向具有全方位的了解，他的決定更加客觀和更加真實，但是，為了防止主持人濫用職權獲取不正當利益，應該限制其決定權為建議性決定權，由行政機關根據聽證筆錄和主持人的建議性決定權進行綜合考量，最后做出行政決策。這樣不僅能保證主持人對聽證的積極作用，也能保證行政決策的公正。