環境風險視域下企業自我規制研究

　　[摘要]企業自我環境規制是應對環境風險的積極策略�！蛾P于構建現代環境治理體系的指導意見》明確提出健全環境治理企業責任體系，強調深化企業主體作用，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動。在“治理”語境下，環境治理已不是政府單方職責，企業自治也被吸納成為一種制度性的力量改變著環境治理權力格局和整體結構。本文在對企業自我環境規制進行界定和分析其正當性的基礎上，整理了企業自我環境規制在中國的實踐，進而提出優化企業自我環境規制的策略。

　　[關鍵詞]環境風險;企業自治;自我規制;環境規制

　　一、引言

　　近年來，由PX(對二甲苯)、垃圾焚燒等項目引發的環境鄰避事件在我國層出不窮，此類事件的處理多以項目的停建或緩建終結。從學界對環境鄰避事件的研究以及事件的實際解決過程來看，關注的主體多為政府和項目選址地居民，對涉事項目企業鮮有提及，項目企業在解決環境鄰避事件中的主體作用未能得到有效發揮。項目選址地居民對建設項目可能引發環境風險的擔憂是造成環境鄰避事件的一個重要因素，如果項目企業能主動承擔主體責任，切實預防環境風險的發生，則有利于緩解項目選址地居民對建設項目的恐懼心理，減少環境鄰避事件的發生。

　　建設項目的停建或緩建都只是對環境鄰避事件的消極應對，項目企業優化環境自我規制，降低環境風險，增強民眾的信任感，才是應對環境鄰避事件的積極策略。2020年3月，《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確提出健全環境治理企業責任體系，強調要深化企業主體作用，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動。這里提到的“企業自治”體現了對企業自我環境規制的要求。在現代環境治理體系中，如何發揮企業主體能動性，優化企業自我環境規制是我們亟待解決的問題。

　　二、文獻綜述

　　企業自我環境規制的法理基礎源于反身法。反身法概念由德國法社會學學者Teubner[1]提出。其問題意識源于對現代法律演化危機的思考：在現行的實在法系統不能勝任功能分化社會的復雜性的情形下，如何尋求法律秩序的相應轉變。

　　Teubner將法律的演進分為形式法、實質法和反身法三個階段。從脈絡上分析，反身法是對Nonet和Selznick[2]的回應型法理論的反思性發展，并借用Habermas對現代法理性的界分從規范理性、內在理性、系統理性三個維度展開了反身法的理論架構。在規范理性維度，提倡受規整的自治，促進社會子系統積極的自我學習;在內部理性維度，取而代之的是間接和抽象的社會控制手段;在系統理性維度，尊重社會子系統自身運行規律。規制與治理學者將反身法的理念用于規制研究。

　　Ayres和Braithwaite[3]對規制理論研究有拓荒性貢獻，他們的主要觀點是：更加有效和更為正當的規制應是與被規制主體的自我治理能力進行有效合作，這既涉及在不借助于正式執行機制的前提下促進企業守法，也包括利用干預度更高的規制措施推動有效的自我規制。Schutte和Lenoble[4]將為實現公共利益而進行的反身治理，界定為包含集體行動的過程。理論界對自我規制的理論研究歷時較短，初期主要散見于法理學界對自我規制的理論來源反身法的研究。

　　季衛東[5]認為，反身法思路的特點在于“改善法制與社會的結構性銜接方式”，提倡在私法和社會法領域中實行有控制的自治管理。張騏[6]認為基于法律自創生理論的反身法為法律和社會改革提供了一種非常有價值的、獨特的思維方法和理論工具。王小鋼[7]則指出，不能通過在反身法中加入日常意義上的反思元素來制造所謂的適應中國社會背景的反思型法制。

　　行政法學界和環境法學界陸續有學者將法社會學的反身法理論應用于環境規制研究。高秦偉[8]指出現代社會政府規制難以應對各種復雜的經濟社會問題，引導私人主體積極主動地展開自我規制，成為國家規制模式發展成功與否的關鍵。譚冰霖[9]從社會系統論角度分析，當前環境治理成效不佳的一個重要癥結在于傳統規制模式對“命令-控制”路徑依賴，提倡以反身法結合其他直接針對企業行為的規制模式，并提出以系統化培育企業自覺提升環境表現為核心的第三代環境規制。杜輝[10]在研究環境私主體治理法治進路的基礎上，以標準、規則制定為中心創建自我規制的制度體系。鄧可祝[11]從管理導向的角度認為構建企業自我環境規制的本質是發揮企業的自治功能。

　　王清軍[12]認為自我規制與環境法有非常密切的關系，自我規制是解決環境問題的有效法律機制。綜上，學界對企業自我環境規制的研究主要集中于理論層面，理論建立的基礎多是域外環境治理經驗，對本土環境治理實踐思考不足。本文立足彌補這一缺陷，在對企業自我環境規制進行界定和分析其正當性的基礎上，整理了企業自我環境規制在中國的實踐，進而提出優化企業自我環境規制的策略。

　　三、企業自我環境規制的界定及正當性基礎

　　(一)企業自我環境規制的界定

　　企業自我環境規制是自我規制理論在環境治理中的應用。自我規制源于英文“Self-Regulation”的中文譯名，是相對于傳統命令與控制型規制(CommandandControlRegulation)的另一種規制型態。近年來，“自我規制”廣泛出現于規制或治理學術領域，實踐中具體運用于環境保護、食品安全、網絡治理等領域。但學界對自我規制并未形成一個普遍接受的定義。有學者偏向于從守法角度將自我規制界定為政府規制下的自我規制，強調自我規制主要依賴于個別企業在守法時的良好意愿與合作態度。[13]也有學者認為自我規制獨立并平行于政府規制，更傾向于強調企業自我規制的自愿性。

　　鑒于自我規制不存在令各方都滿意的定義，本文通過概括自我規制的特征，借以闡明企業自我環境規制的定義。自我規制的特征呈現為三個方面。其一，自我規制的主體范圍既包括企業個體，也包括具有集體性質的行業協會等。其二，自我規制的功能是協助國家完成治理的公共任務。國家利用企業的自我規制行為間接達到規制的目的。[8]企業自我規制并非單純的自治，其更強調的是與政府治理良性互動。其三，自我規制的內容體現為企業在執法前提下的自律和非強制執行下的自治。

　　企業在執法前提下的自律屬政府規制下的自我規制，它超越被動守法，是企業對法律法規的主動遵從。非強制執行下的自治屬自愿的自我規制，是企業在沒有外在強制力量時出于良好社會聲譽可能帶來經濟利益的激勵，自愿地約束自己的行為。綜合上述特征，企業自我環境規制可以定義為：企業主體出于遵守環境法規或追求自身利益的需要，自主設定并實施行為規則，協助政府履行環境治理的公共責任。

　　(二)企業自我環境規制的正當性基礎

　　一直以來，我國環境治理主要圍繞環保法規-政府權力運行這個主線展開，以執法為基礎，通過強化專職機關的執法能力最大限度地履行環境治理職能。[10]環境治理是傳統行政權范疇，而企業自我環境規制涵攝私主體對環境治理事務的涉入，具有分享環境治理公權力的性質，[12]因而面臨正當性質疑。在此，有必要明晰企業自我環境規制的正當性基礎。

　　1.企業自我環境規制是應對環境風險的必然之舉

　　我國環境法建構的基礎是危害防止理念，危害防止強調的是環境損害的確定性和危險的可預測性。以確定性損害和可預測性危險為基礎建立的環境法體系，在公法層面確立了以秩序行政為核心的權力規制模式，通過設立環保行政機關、設定禁止性行為和規范、對違法者予以制裁等方式對污染和破壞生態環境的行為進行規制。[14]隨著社會現代化進程的推進，工業化和科學技術發展給人類帶來物質財富的同時也引發了一系列風險。

　　“風險”儼然已成為現代性的常態，環境鄰避事件的發生就在于規避此類不可預測的環境風險。“風險的出現，推翻了經典科學所仰賴的確定性和可預測性，”[14]建立在確定性損害和可預測性危險基礎上的公權力規制模式對此難以應對。但如果基于此而無視風險的存在，一旦風險變為現實的損害，則后果往往不可逆轉。因此，為應對環境風險，行政規制應轉向更為積極的風險預防。風險預防的宗旨是專注于風險可能產生的根源，從事生產經營活動的企業對自身生產經營活動中可能引發的環境風險更為知情，風險預防最終必須落實到企業的日常管理行為中。企業自我規制是應對環境風險的必然選擇。

　　2.企業自我環境規制與政府規制目標的趨同性

　　利益是否契合是政府向私主體開放公共事務治理空間的判斷標準。[10]企業自我環境規制與政府環境治理目標趨同是企業自我規制獲得正當性的前提。

　　2014年修訂后的《環境保護法》明確環境保護的目標為“保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”。為實現這一共同目標，企業自我環境規制才有協作政府環境治理的可能。須明確的是，企業自我環境規制并非政府將環境治理事務轉移給企業，而是借力企業自我規制間接達到環境規制的目的。企業自我環境規制是將企業被動守法轉化為主動守法狀態，合規性是企業自我環境規制的最低要求。企業將環保合規性要求內化為日常行為規范，從前端預防環境風險的發生。政府由執法性質的事后監管轉向利用企業自律行為的事前預防，間接實現環境規制的目標。政府和企業的關系由“執法者與被執法者”的權力強制向度轉向“合作-協力”的共同治理向度。[10]3.企業自我環境規制是企業主體責任的履行形式企業自我環境規制的正當性可溯源于企業主體責任的法定性。

　　我國《環境保護法》第6條第3款以立法形式明確了企業的環境主體責任，即“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”企業除對實然的環境損害承擔責任外，還具有預防環境污染和生態破壞的責任�！蛾P于構建現代環境治理體系的指導意見》進一步強調要深化環境治理中企業的主體作用，并明示企業主體作用以“企業自治”的形式呈現，這預示國家對企業主體責任提出更高要求，希望企業通過自我環境規制主動履行主體責任，強化從源頭治理，提高環境治理質量，而非單純依賴行政執法的威懾力來促進企業遵從。

　　四、企業自我環境規制的制度實踐

　　企業自我環境規制雖然在我國尚處于發展中的研究性概念，[12]但實踐中已有相關制度生成。依托企業自我環境規制的概念，實踐中主要以政府規制下的自我規制和自愿性環境規制兩種形式呈現。

　　(一)政府規制下的自我規制

　　政府規制下的自我規制，即受規制的自我規制，是企業對法律法規的主動遵從。政府規制下的自我規制既強調企業在執法前提下的自律，也希望借助柔性的方式，促成企業自主守法。

　　1.以自證守法為核心的排污許可制改革定位為固定污染源監管核心制度的排污許可制改革，其內蘊的對企業自證守法的要求是政府規制下企業自我規制的制度實踐。黨的十八大以來，排污許可制作為環境治理的一項基礎制度受到了前所未有的重視。[15]2015年《生態文明體制改革總體方案》提出完善污染物排放許可制，2016年國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，原環保部相繼出臺《排污許可證管理暫行規定》和《排污許可管理辦法(試行)》，共同推動實施排污許可制改革。排污許可制從與污染總量控制密切相關的附屬制度進化為固定污染源監管的核心制度。

　　排污許可制改革預示環境治理思路的一個重要轉向是由過去被動、事后、補救轉向主動、事前、預防，在強調政府對企業的監管的同時，更希望通過制度設計，引導企業管理和約束自身排污行為。排污許可制改革將排污治理的責任切實回歸企業，從許可證申請到許可管理各項環節都融入對企業自我規制的要求。排污許可證申請表第四項明晰環境管理要求包含自行監測信息表以及生產設施和污染設施環境管理臺帳信息表的記錄。排污許可申請材料須提供環境污染源自行監測方案，并承諾開展自行監測，進行臺賬記錄并按時提交執行報告，及時公開信息。取得排污許可證后，排污企業應當按照排污許可證規定，開展自行監測，并保存原始監測記錄。

　　建立環境管理臺賬制度，記錄主要生產設施運行情況、污染防治設施運行情況、污染物實際排放濃度和排放量;按照排污許可證規定的內容、頻次編制并提交排污許可證執行報告，報告生產 信息、污染防治設施運行情況、污染物排放情況等內容。依照《控制污染物排放許可制實施方案》部署，我國依次對火電、造紙行業企業、重點行業及產能過剩行業企業核發排污許可證，最后覆蓋全部固定污染源。截至2020年，273.44萬家固定污染源納入排污許可管理范圍，全國基本完成排污許可證核發。[16]

　　今后，我國對企業自我規制的守法要求主要體現在排污許可制的實施上。2.環境守法導則為引導和規范企業自主環境管理，提升企業環境守法能力，環保部門以頒發企業環境守法導則的形式指導企業加強環境管理。自2010年頒行《電解金屬錳企業環境守法導則》以來，陸續出臺《燃煤火電企業環境守法導則》《印染企業環境守法導則》《合成氨企業環境守法導則》《制漿造紙企業環境守法導則》。

　　守法導則在法律性質上屬行政指導性文件，對企業不具有強制執行力。其類似于環境守法指南，是對企業環境守法知識的系統性整合，內容涵蓋守法依據、基本環境權利和義務、建設項目環境守法、污染防治及環境應急管理、環境管理制度、企業內部環境管理措施、主要環境違法行為法律責任，并附帶企業內部環境管理制度范例，從法律和技術上對企業如何環境守法進行了非常詳細的指導。

　　環境守法導則的出臺，表明我國環境治理的思路并非單純依賴行政執法的威懾力來促進企業守法，也希望借助柔性的方式，通過對企業幫助和指導來促成企業自主守法。[17]守法導則對于有守法意愿但缺乏守法能力的企業具有非常強的指導意義。然而，我國環境守法導則的推行，止步于2015年頒發的《制漿造紙企業環境守法導則》，后續并未出臺新的環境守法導則。

　　(二)自愿性環境規制

　　自愿性環境規制是非強制執行下的自我規制，企業在沒有外在強制力量時出于良好社會聲譽可能帶來經濟利益的激勵，自愿地約束自己的行為。自愿性環境規制主要表現為企業自愿實施環境管理體系標準，簽署自愿環境協議。環境管理體系標準是對先進的環境管理經驗的提煉和濃縮，并將其轉化為標準化的、具體可供操作的管理工具和手段。我國企業參與最多的是ISO14001環境管理體系認證。此外，生態管理審核體系(EMAS)在我國也有所推廣和運用。

　　1.ISO14001環境管理體系認證

　　ISO14001標準是ISO14000環境管理系列標準的核心標準，是該系列標準中唯一可供申請認證的標準。ISO14000環境管理系列標準是國際標準化組織為促進各國環境管理體系標準的統一，減少國際貿易壁壘而制定。ISO14001環境管理體系標準由國際標準化組織于1996年頒布，先后經歷了2004年、2015年二次版本更新。

　　ISO14001標準是自愿性的環境管理體系標準，企業可以自愿實施并可尋求認證，目的是在標準的指導下建立有效的環境管理體系，作為自身采取正確的環境行為、持續改進環境質量的基礎。通過實施ISO14001環境管理體系標準，讓企業主動地制定環境方針、環境目標與指標及環境管理方案，并通過第三方認證的審核制度，建立企業環境行為的有效約束機制，從管理職能上將環境保護貫穿、滲透到企業的各項基本活動中。我國于1997年將ISO14001環境管理體系標準轉化為國家標準GB/T24000-ISO14001，并逐步建立環境管理體系認證國家認可制度，由國家認證認可監督管理委員會對中國ISO14001環境管理體系認證實施統一管理。

　　據國家認證認可監督管理委員會的統計數據顯示，截至2021年7月，發放ISO14001環境管理體系認證證書共計341955張，獲證企業331613家。[18]企業通過ISO14001環境管理體系認證是否對提高環境績效有正向作用?對此，學界研究表明，環境管理體系認證對環境績效有正向激勵作用，但在新《環境保護法》實施后更加顯現，而且國有控股公司較非國有控股公司表現更強的激勵作用。[19]不可否認，實踐中有一些企業只是把通過環境管理體系認證作為獲取經濟利益的手段，注重形式大于內容，環境管理體系認證市場尚不健全導致一些認證機構對企業的認證流程流于形式。

　　2.生態管理審核體系(EMAS)

　　生態管理審核體系(Eco-ManagementandAuditScheme，EMAS)是歐盟發布的一項自愿性環境管理工具，旨在提高環境績效。

　　與ISO14001環境管理體系標準相比，EMAS對環境聲明和環境績效方面有嚴格的要求。歐盟于1995年開始實施EMAS，僅針對歐盟成員國組織注冊，2010年開始向所有非歐盟成員國開放。為了探索在中國推廣EMAS的可行性和適用性，中國21世紀議程管理中心在歐盟“轉變亞洲”計劃的資助下，開展了中國生態管理審核體系(EMAS)能力建設項目，幫助企業提高環境管理能力。項目在天津、江蘇、四川、廣東等9個省(自治區、直轄市)約150個EMAS企業推進試點，初步探索了EMAS在中國的適用模式。[20]總體來說，相較于ISO14001環境管理體系，中國企業和公眾對EMAS的了解程度不高，EMAS在中國推廣應用的潛力仍然有待挖掘。

　　3.自愿環境協議自愿環境協議是企業、政府或非營利組織之間簽訂的一種非法定協議，旨在提高資源利用效率，改善環境質量。[21]自愿環境協議在我國主要應用于節能減排，它改變以往節能減排政府主導的格局，更加注重發揮企業的主動性促進節能減排。

　　我國自1999年開展節能自愿協議項目，由原國家經貿委與美國帕克德基金會和能源基金會共同實施，由中國節能協會具體組織項目實施。通過調研分析鋼鐵、化工、石化等高耗能產業，并對山東、上海、江蘇等地進行對比分析，中國節能協會選擇在山東省的鋼鐵行業開展自愿協議政策試點。2003年山東經貿委與濟南鋼鐵廠和萊蕪鋼鐵廠簽訂首個節能環境協議，開始實施自愿協議試點。2005年試點結束時，兩家企業的主要節能指標都達到自愿協議設定的目標，共節能36.19萬噸標準煤。[22]

　　此后，由國家發改委、聯合國開發計劃署、全球環境基金共同發起的中國終端能效項目，歐盟“中國城市環境管理自愿協議試點”等自愿環境協議項目在我國陸續展開。從我國已實施的自愿環境協議來看，自愿環境協議主要以政府和國際基金合作在中國進行項目試點的形式開展，試點雖取得一定成效，但實施領域多限于高耗能企業，且自愿協議的形式比較單一，基本都是政府設立、企業參與的自愿項目類型，企業自愿的“意愿性”稍微欠缺，自愿環境協議雖然試點十余年，但仍未在我國大范圍推廣。

　　五、企業自我環境規制的優化策略

　　從企業自我環境規制的實踐來看，企業自我環境規制主要依靠政府推動，企業自我規制能力不足是最為嚴峻的挑戰。在我國高度重視生態文明，經濟轉向高質量發展階段的形勢下，嚴格落實企業環境責任已是必然。現實條件下，優化企業自我環境規制首先要增強企業的守法意愿，其次是提高企業對環境法規的遵從能力，最后是加強超越合規的能力建設。企業自我環境規制的優化過程內蘊政府、企業與社會的良性互動。

　　六、結語

　　本文從環境鄰避事件的治理引發對企業自我環境規制的思考，認為學界對鄰避事件的研究過多關注政府和涉事群眾，而忽視了事件的另一主體——項目企業。諸如垃圾焚燒發電等鄰避風險項目在我國已有擴大趨勢，現實問題已經不是上不上項目，而是如何降低鄰避項目的環境風險。政府監管只是外力，降低鄰避項目環境風險根本要落實到項目運營方企業自身。鄰避風險項目特別需要企業主動守法運營，降低環境風險概率。2020年《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確提出“企業自治”，強調政府治理和社會調節、企業自治良性互動。

　　這預示在“治理”語境下，“決策者正在矯正對環境治理權力結構”的認知[27]，從偏重政府監管的權威模式轉向解決實際問題的有效治理，環境治理已不是政府單方職責，企業自治也被吸納成為一種制度性的力量改變著環境治理權力格局和整體結構。[27]企業自治已不是政府監管下的被動守法，而是自主守法，達到環境治理目標，也即學理上的企業自我環境規制。企業自我環境規制在我國雖然有一定的實踐，但學界對此關注較少，本文僅做了一些初步探討，在企業自我環境規制的優化策略上還有待深入研究。

　　參考文獻:

　　[1]TeubnerG..SubstantiveandReflexiveElementsinModernLaw[J].LawandSocietyReview,1983,7(2):239-285.

　　[2]NonetPhilippe,SelznickPhilip.LawandSocietyinTransition:TowardResponsiveLaw[M].NewYork:Harper&Row,1978.

　　[3]LanAyres，JohnBraithwaite.ResponsiveRegulation：TranscendingtheDeregulationDebate[M].NewYork:OxfordUniversityPress,1992.

　　[4]OlivierDeSchutter，JacquesLenoble.ReflecxiveGovernance：RedefiningthePublicInterestinaPluralisticWorld[M].Oxford：HartPublishing，2010.

　　[5]季衛東.“當代法學名著譯叢”評介(選登)[J].比較法研究，1994，(1):50-76.

　　作者：謝丹

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